Costa Urbana: el proyecto de Larreta e IRSA para seguir privatizando la Costanera
Por la Fundación Germán Abdala
Durante las últimas semanas se llevó adelante el tratamiento express en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires del proyecto “Costa Urbana” (Exp. 1831/2021), similar a los presentados por la Empresa IRSA SA -bajo la denominación de “Solares de Santa María”- en 2010, 2011, 2012 y 2016. El mismo consiste en el desarrollo de un barrio exclusivo en las 71 hectáreas que limitan con la reserva ecológica y el asentamiento Rodrigo Bueno en la Costanera Sur.
El proyecto está planteado como un «Acuerdo Urbanístico», una figura incorporada a la normativa para desarrollar proyectos urbanísticos con un nítido interés público en zonas relegadas de la Ciudad, aunque en los últimos meses el Ejecutivo la utilizó para que las corporaciones inmobiliarias puedan, de alguna manera, “comprar normativa urbana”. Básicamente, se trata de poder construir más de lo permitido a un precio más que accesible, ya que su beneficio económico es mucho mayor que la exigua contribución que le ceden en cuotas o en bienes al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
¿Cómo fue que un predio que pertenecía a tod@s terminó en manos de una de las corporaciones inmobiliarias más grandes del país?
Este polígono, donde llegó a funcionar la ex Ciudad Deportiva del Club Boca Juniors, es un área ganada al Río de la Plata mediante rellenos, como gran parte de todo el frente costero, que extendieron artificialmente un 12% la superficie original de la Ciudad de Buenos Aires.
En el año 1964 la Ley 16.575 autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a donar a Boca Juniors este sector, que en ese entonces tenía 40 hectáreas, para la construcción de un estadio para 140 mil personas, la sede social, canchas y espacios libres para el público en general. La ley establecía un plazo de 10 años para la construcción del proyecto. Si no se cumplía, el acuerdo debía cancelarse y el predio volvía a manos del antiguo Municipio de Buenos Aires. Luego, la Ley N° 16.774 eximió al Club de impuestos sobre las construcciones que se realizaran.
Durante la última dictadura militar, bajo la gestión de Osvaldo Cacciatore, en el año 1979 se sancionó la Ordenanza Municipal N° 35.176/79 que flexibilizaba las condiciones para el otorgamiento del predio y establecía la extensión del plazo para su construcción. Durante la misma gestión, en 1982, la Ordenanza Municipal N° 37.677/82 le transfirió el dominio del predio al Club, con su respectiva escritura, dejando constancia que el inmueble no podría ser vendido.
En 1989, a los pocos meses de asumir, el Presidente Carlos Menem se sancionó la Ley N° 23.738, que le cedió al club la totalidad del terreno rellenado hasta la fecha (las actuales 71ha) y autorizaba a Boca Juniors a vender el predio a un tercero siempre que el mismo “ejecute obras y desarrolle actividades propias de un complejo balneario, náutico, turístico, hotelero y/o comercial, con disposición para Centro de Convenciones, Ferias y/o Centro Habitacional”.
En 1991 el Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires sancionó la Ordenanza N° 45.665 en la cual se establecía la determinación del tamaño del inmueble (715.951,69m2) y la consolidación de su norma de constructibilidad. Esta se encuentra vigente hasta la fecha, pudiéndose realizar subdivisiones de hasta 1.000 m2, y construir edificios de perímetro libre de altura limitada (FOT=1y FOS=30%).
Finalmente, en la historia más reciente, Boca Juniors vendió en 1992 el predio por una suma estimada de U$S 30 millones a Solares de Santa María S.A. En 1997 esta empresa fue adquirida por el Grupo IRSA por U$S 50 millones, mientras que en 2007 el Consejo del Plan Urbano Ambiental, a través del informe N° 145 se expidió favorablemente sobre la propuesta de IRSA sobre el predio.
Como afirmamos anteriormente, durante los años 2010-2012 el Gobierno de Mauricio Macri envió a la Legislatura diversos proyectos para el predio que no pudieron avanzar por la fuerte resistencia que generaron. El mismo destino tuvo la propuesta ingresada en noviembre de 2016, que desató una fuerte movilización de diversos sectores sociales y políticos por la enorme constructibilidad que buscaban y sus efectos ambientales, urbanísticos y sociales. Será por eso que en esta ocasión este nuevo proyecto tuvo un tratamiento express: solamente transcurrió una semana desde que se firmó el convenio hasta que se logró el dictamen de comisión y fue enviado al recinto.
¿Qué propone el proyecto?
El proyecto plasmado en el Acuerdo Urbanístico pretende que la Legislatura de la Ciudad autorice a la empresa a aumentar la constructibilidad en esta parcela, pasándo de 716.180m2 a 895.225 m2, y que se amplien los usos que se pueden habilitar en la parcela y la altura, que con la normativa actual en casi la totalidad del predio no puede ser mayor a 12m (4 pisos). Si bien el proyecto plantea que un 67,53% de superficie de la parcela se cedería al GCBA, solamente un 36,77% sería de acceso irrestricto, mientras dure el emprendimiento, que es lo que se denomina “zona 1” afectada a Urbanización Parque”. Al mismo tiempo se crea una servidumbre de paso, que constituye el 2,78% de la superficie total que atraviesa el emprendimiento en clave oeste / este sin llegar hasta la Av España y la Costa (señalizada en amarillo en el plano).
Mientras que la zona 1 está constituida por el espacio público y la zona 3 son los espejos de agua, en la zona 2, que es donde se desarrolla la urbanización, se permite construir 895.225 m2 sobre el 50% de superficie de cada una de las parcelas. En un 11% de la superficie de esta zona se permite un plano límite de 145m de altura (45 pisos aproximadamente); en el 3%, 38mts (12 pisos); en otro 11%, 31,20m (10 pisos) y en un 25% de la superficie, un plano límite de 17,20mts (5 pisos).
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se compromete a costear la prolongación de la Avenida España para generar una entrada al emprendimiento por la zona lateral, contabilizando esta superficie como parte de la cesión que realiza el desarrollador.
¿Por qué oponerse a la iniciativa?
El proyecto posee diversos aspectos perjudiciales para un desarrollo urbano sustentable para la Ciudad de Buenos Aires:
1. No cumple con la normativa urbanística existente: el proyecto viola el artículo 8 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que establece que “los espacios que forman parte del contorno ribereño son públicos y de libre circulación”; el artículo 27, en el cual se promueve la protección e incremento de los espacios públicos de acceso libre y gratuito, en particular la recuperación de las áreas costeras, garantizando su uso común. La iniciativa tampoco cumple con el artículo 9 del Plan Urbano Ambiental (ley 2930), el cual afirma que se debe “maximizar la accesibilidad y la posibilidad de uso recreativo de las riberas y los cursos de agua que rodean a la ciudas”.
2. El proyecto premia la especulación inmobiliaria, ya que la Empresa IRSA compró el predio en 1997 a 50 millones de dólares y en la actualidad el mismo podría estar tasado en una suma cercana a 700 millones de dólares, renta de la cual la empresa se está apropiando por haberlo dejado vacante durante décadas. Gran parte de la valorización del terreno se produjo como resultado de constante inversión pública que realizó el Estado en la infraestructura necesaria para el desarrollo de Puerto Madero.
3. El proyecto es ilegítimo, ya que constituye la apropiación mediante un intrincado proceso histórico de tierras que pertenecían al Estado Nacional, que se le donaron al Club Boca Juniors para un destino social mediante la Ley N° 16.575 y que gracias a normativas sancionadas durante la última dictadura militar (1976-1983) y los Gobiernos de Carlos Menem (1989-1999) permitieron que pasaran a manos de privados que abonaron un suma muy inferior a su precio potencial en el mercado.
4. La iniciativa constituye la concreción del primer barrio privado de la Ciudad de Buenos Aires, ya que la empresa no posee obligación de realizar el parcelamiento antes de llevar adelante la construcción del barrio, al tiempo que el diseño arquitectónico dificulta el acceso al mismo. Esto se evidencia en la cesión de una servidumbre de paso al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que recorre parcialmente la urbanización en clave oeste-este. De esta manera, el proyecto viola el punto 7.2.1 del Nuevo Código Urbanístico que prohíbe el desarrollo de barrios cerrados en la Ciudad de Buenos Aires.
5. El instrumento utilizado, el “Convenio Urbanístico”, fue incorporado a la normativa urbana para ser utilizado en cuestiones con un nítido interés público, algo que este proyecto no tiene.
6. El proyecto mantiene un sector importante de la nueva urbanización cerrado al público. Si bien se habla de un 67,53% de superficie que se cedería al GCBA, solamente un 36,77% sería de acceso irrestricto mientras dure el emprendimiento, que es lo que se denomina “zona 1”, afectada a “Urbanización Parque”. El mismo diseño de este espacio, con un espejo de agua que lo divide en dos partes, hace que sea un sector más de contemplación que de disfrute para la ciudadanía, al mismo tiempo que aproximadamente la mitad de la superficie de este espacio será más un espacio verde y complementario del emprendimiento que un espacio accesible. No es ninguna novedad que el espacio verde público que presenta la ciudad no tiene relación con los espacios que realmente se pueden acceder, como el terreno que ya se concesionó para el Tiro Federal o Costa Salguero. El 49,10% de la parcela es donde se desarrollará el nuevo emprendimiento (zona 2) constituyendo un 14,13 % la superficie correspondiente a espejos de agua (zona 3).
7. El proyecto se encuentra en tratamiento en la Legislatura sin haberse realizado un estudio de impacto ambiental y de suelo que evalúe las consecuencias negativas que puede tener para el entorno. De hecho, existe un amparo dictaminado el 24 de julio de 2021 por el Juez Scheibler en la causa “Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad y Otros c/ GCBA s/Amparo – Otros”, Expte. N° 166469-2021/0, que ordenó suspender el trámite del Proyecto de Ley N° 1831-J-2021 (Costa Urbana) hasta tanto el Poder Ejecutivo acompañe las actuaciones administrativas que den cuenta del cumplimiento de las previsiones de la Ley N° 123 respecto del convenio urbanístico (Evaluación de Impacto Ambiental y Audiencia Pública Obligatoria). Algunos de los fundamentos de la sentencia refieren a que no se respetan los mecanismos del Plan Urbano Ambiental y el artículo 30 de la Constitución de la Ciudad, en relación a la obligatoriedad de la evaluación ambiental previa a la aprobación del convenio. La ley 123 en su art. 13 categoriza el proyecto de Costa Urbana como de relevante efecto, entre otros argumentos de carácter ambiental.
8. La iniciativa se desarrolla sobre un espacio de relleno, los cuales expandieron históricamente un 12% la superficie original de la ciudad, modificando la línea de costa y la geometría hidráulica de los cursos fluviales, variando su perfil longitudinal y disminuyendo aún más la escasa pendiente para el escurrimiento de las precipitaciones. La parcela donde se desarrollará esta nueva urbanización constituye un humedal, en el cual se está permitiendo la impermeabilización de gran parte del suelo, con la consecuencia que esa acción puede afectar a la regulación del escurrimiento de aguas, pudiéndose generar inundaciones en sectores aledaños, como el Barrio Rodrígo Bueno. A la vez, la elevación de la Cota del terreno podría agravar este fenómeno. También la deforestación que producirá el emprendimiento, la rectificación de los espejos de agua y la colocación de compuertas en tiempos de sudestada podrían agravar la cuestión hídrica.
9. El proyecto aprueba que se pueda desarrollar un barrio a menos de 200mts de las chimeneas de la Central Costanera, la cual produce energía eléctrica para la ciudad utilizando combustibles fósiles, siendo uno de los principales focos de contaminación del aire de la Ciudad de Buenos Aires. También es importante destacar que se encuentra a menos de 1km del Polo Petroquímico Dock Sud.
10. Los planos de mensura y del diseño del proyecto son de muy baja calidad y no definen las escalas correspondientes. Por lo tanto, los diputados no poseen claridad respecto a cuestiones básicas relacionadas con precisiones fundamentales para determinar los parámetros urbanísticos.
11. Las alturas máximas permitidas en el proyecto son excesivas: en el 11% de la superficie son de 145m (es decir, torres de 45 pisos aproximadamente), afectando el ecosistema de la reserva ecológica y modificando la morfología urbana de la costa.
12. La iniciativa afirma que la valorización que produce el cambio de la normativa urbanística es de 700 millones de dólares y que la compensación que la misma le otorgará al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es de aproximadamente 245 millones de dólares. Es decir, el 34,6% del total de la valorización, la cual se abona en suelo, bonos y el mantenimiento del espacio verde a crearse por parte del privado durante 10 años o hasta 10 millones de dólares. A esto deberíamos restarle que el Gobierno de la Ciudad deberá realizar la ampliación de la Avenida España a su costo, más la inversión que deberán hacer las prestatarias de servicios públicos con recursos públicos para acercar caños maestros de cloaca y agua, transformadores eléctricos y líneas de alta tensión, caños y reductores de gas natural. Al aumentar el tránsito en la zona en unos 15 mil automóviles diarios, el Gobierno de la Ciudad deberá reforzar y ampliar las vías del entorno. Posiblemente también deba construir nuevos puentes sobre los docks de Puerto Madero, lo que generaría una serie de subsidios indirectos muy costosos para el Estado que volverán al emprendimiento. Finalmente, teniendo en cuenta que sólo un ramal de la línea de colectivos 4 llega hasta allí, el Estado deberá hacer una inversión, por sí o por un tercero, para desarrollar el transporte en la zona, lo que constituye un nuevo subsidio indirecto que recibirá el emprendimiento.
13. La magnitud del proyecto produce una valorización muy importante a la empresa, la sola firma del convenio con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires produjo un aumento sideral del 28% de su acciones en la Bolsa de Buenos Aires y de un 20% en la Bolsa de Nueva York.
La recuperación de la costa como horizonte una nueva ciudad posible y necesaria
Las cuestiones particulares señaladas en el apartado anterior se insertan en un modelo de ciudad que se ha venido desarrollando durante las gestiones del Pro en la ciudad, donde el aumento de la desigualdad social y territorial y la promoción de negocios inmobiliarios a las espaldas de gran parte de la ciudadanía han sido las características permanentes de las políticas urbanas. Vivimos en un ciudad donde se construye vivienda suntuosa al tiempo que sigue incrementándose la población de inquilinos, más del 35% de la población según información oficial. Donde se construye para generar grandes reservas de valor a aquellos que especulan, donde sigue creciendo la población en villas y asentamientos (más del 10% de la población). La recuperación de la costa ha despertado interés de muchas mujeres y hombres de Buenos Aires. Es hora de construir un desarrollo urbano distinto donde el acceso al suelo y la vivienda, la generación de empleo y la incorporación de pymes, cooperativas y pequeños desarrolladores comience a equilibrar a las necesidades reales de la población con las políticas públicas desarrolladas en términos urbanos.